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在协商民主视野下思考人民政协民主监督

十八大报告指出,社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式,要健全社会主义协商民主制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。这为加强和改进人民政协工作指明了方向,明确了任务,提供了制度保障。

  
一、人民政协是中国特色社会主义协商民主的重要载体

  人民政协是中国共产党领导的各党派和各族各界人士相互合作、精诚团结,就国家和地方的大政方针、重要政策问题进行协商讨论的组织,是中国特色政治体系中进行互相监督、发扬社会主义民主的基本形式,是一种经常性、制度化的民众参与渠道,也是中国式协商民主的重要载体、路径选择和具体执行机构。

  尽管人民政协所体现的协商民主更多的是一种制度上的安排,与西方的协商民主理论在背景和理念上存在一定差异,但两者之间的核心价值诉求有着诸多相通之处。如人民政协强调包容性、主体间的平等性和广泛的代表性,达成共识的合法性,以及重视利益相关者参与决策过程的权利,并将满足公共利益作为最高政治诉求等特性,都与协商民主理论在价值诉求上具有很大契合性。

  特别是协商民主理论与人民政协制度在主张通过制度设计来制约政治权力膨胀这一点上的不谋而合,正可为亟待加强的人民政协民主监督工作提供新的理论维度和发展方向。

  二、以社会主义协商民主引领人民政协民主监督工作

  在社会主义协商民主的理论指引下进一步加强和改进人民政协民主监督工作,需要从两个方面来把握。

  (一)深入理解政协民主监督的本质内涵

  首先,民主监督是多党合作制度的重要理论依据。人民政协为协商民主的实践提供了以界别为基础、以政协委员为协商主体、以政治协商、民主监督、参政议政为基本职能的制度安排。民主监督是由多党合作的需要生发出来的,其职能的合法性是多党合作的依据所在。民主监督是中国的一项政治创建,是中国协商民主制度设计的重要内容,政治协商、参政议政本身既具有民主监督的性质,也是民主监督的主要形式。民主监督是履行其它两种职能时必须同时应用的工作形式和内容。

  其次,社会主义协商民主赋予民主监督的价值要素。以协商民主理论引领政协民主监督工作,首先,要在协商民主理论的视野下,厘清民主监督的几点要素。一是监督的广泛性,即监督者来源的广泛性、监督内容的广泛性与被监督者的广泛性。十八大报告指出,要“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。二是理性监督。政协委员必须具备强烈的政治责任感和高度的使命感,出于公心、明于大义,秉承理性的观念,积极监督。三是达成共识,即监督的有效性。这就需要被监督者首先承认问题的存在并且积极整改、解决,其次还要监督者能够得到对所监督问题的满意答复,并且在后续过程中,看到问题被积极整改、解决,并有积极反馈。

  (二)充分发挥民主党派的民主监督作用

  加强民主党派的民主监督工作,就要认识到充分发挥民主党派在国家政治生活中作用的现实意义与紧迫性。随着社会主义市场经济体制的逐步完善,我国经济社会结构发生了深刻的变化,利益关系和社会矛盾日益复杂。民主党派具有超越不同区域、民族、阶层利益的优势,能够更好地站在价值中立的立场上倾听弱势群体的利益诉求,在与执政党协商中一起寻求解决方案,在社会和政府之间充当缓冲器的作用,维护社会稳定,实现社会的公平正义。

  要加强民主党派的民主监督工作,就要执政党敞开胸怀听真话,参政党消除顾虑讲真话。“以史为鉴,可以知兴替;以铜为鉴,可以正衣冠;以人为鉴,可以明得失!”监督的重要性向来为古今统治者所津津乐道。相较于一言堂的封建制度,现代民主国家更应将集思广益、协商共事、民主监督视为治理国家的基本方式。执政党敞开胸怀接受参政党的监督,是在接受参政党和大众的帮助,受益的是执政党的稳定统治和国家的和谐进步。国家的兴衰成败和每个人的命运休戚相关,民主党派也应胸怀古代志士“位卑未敢忘忧国”、“舍身直谏”的信念,讲真话、讲实话,让执政党真正看到问题,知道情况,并且一起探讨如何解决。而做到这些,要靠执政党将政党层次的监督作为监督制度的核心理念,以制度机制法规来保证。

  三、要以法律和制度确保政协履行民主监督职能

  党的十八大报告提出:“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”政协履行民主监督职能要逐渐步入制度化、规范化、法制化的轨道,确保有制可依、有规可守、有序可循,努力形成长效机制,以解决人民政协民主监督的随意性问题,不能使监督总给人“提了也白提”、“解决不了什么问题”的感觉。

  (一)要在制度上确保人民政协工作的权威性。人民政协作为协商机构,不同于国家权力机构和行政管理机构。在政治生活中,政协的协商民主只是一种功能性参与而不是制度性参与,政协实施的监督不具有法律效力,也没有党纪政纪的约束力,受监督者听不听取、接不接受、采不采纳批评建议,完全取决于自觉程度。由于权威性不够,政协的民主监督往往流于形式,没有起到应有的作用。然而,我们必须明确,政协担负的民主监督职能应该是对执政党及国家权力的监督,是对国家政治层面的监督和对国家大政方针的拾遗补缺,而不仅仅是发挥参议功能。要用好人民政协这一民主监督的重要渠道,推进政协民主监督的制度化建设,首先要改变政协“亦官亦民”、“非官非民”的尴尬境遇,通过制度乃至法律赋予人民政协监督权、问责权等相应权力,确保人民政协在国家政治生活中行使职能的有效性、权威性。

  (二)要加强人民政协民主监督制度和机制建设。一是加强政务信息公开,提高监督过程的透明度。透明度和公开性是协商民主的重要属性。政协在开展民主监督的过程中要提高透明度,加快政务信息公开的步伐,确保公众的知情权,便于公众理性监督,不被谣言所惑,惟其如此方能限制政府机关的权力膨胀。

  二是不断完善民主监督的运行机制。2013年3月12日,俞正声同志在全国政协十二届一次会议闭幕会上的讲话中,强调“要切实增强协商实效,把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中”,这是完善社会主义协商民主的重点所在。同理,健全民主监督的运行机制,也应将民主监督纳入整个决策程序。在决策前必须有政协委员中的相关界别、相关专业人士参加研讨论证;在实施过程中公开信息让大众监督有关工作的进展情况;在大众就执行中出现的问题进行反映后,要由有委员参与的督办小组对相关部门的整改情况进行监督、督办。也就是,以制度保证决策前监督、决策中监督、决策后监督的有效执行。

  三是建立健全民主监督的督办机制。要建立有效的沟通和反馈机制,对被监督者办理政协民主监督的批评、意见和建议要规范其程序,明确其责任。要求被监督者履行职责,认真听取意见,限期如实反馈办理情况。对在规定期限内未办理的部门,政协要问责,要通过党委和政府实行纪律处分。围绕群众关注的社会问题,实行提案办理邀请政协相关界别委员参与督办,重点提案政协主席领衔督办的做法。要将民主监督列入党委政府的议事日程,入党委政府督查工作,定期听取政协民主监督开展情况和党政部门办理情况的汇报,增强民主监督工作的权威性和实效性。

  四是健全政协民主监督组织结构,成立由参政党组成的民主监督委员会。通过这种权力制约模式使民主监督真正落到实处。加强参政党在知情环节、沟通环节、反馈环节、奖惩环节的制度化和规范化建设,以使民主监督制度性安排具体化。

  (三)建立批评监督的保护机制。要让人敢讲真话,不能只靠监督批评者的家国情怀、报国之志,和不畏艰险的勇气,这是不负责任的。应该通过立法,建立保护机制,确保政协委员提出批评、进行举报、发表不同意见的民主权利。不仅要让批评监督者在法律和制度的保护下,能够放下包袱畅所欲言、言无不尽,还应用制度将民主监督固化为委员们履行职责的硬性任务,使他们不得不讲真话,不得不认真进行监督,不得不认真提高监督能力和水平。也就是要让监督者能说、想说、敢说、必须说。

(作者蔡国雄,系市政协副主席、台盟市委主委、研究会顾问;作者徐芳洁,系台盟市委机关干部)

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