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试论人民政协民主监督的定位

多年来,民主监督是人民政协履职的薄弱环节。本文拟从民主监督定位的认识根源入手,分析一下问题产生的原因,并提出相应的解决思路。

  一、认识误区

  民主监督履职中产生的问题,从认识根源上分析,是由于人们对它的定位认识不清、把握不准而导致的。

  (一)从人民政协自身看,对民主监督的定位认识不清。无论在文件中还是在实践中,三项职能在履职内容、形式、作用等方面相互交融,造成人们在认识上很难清晰把握民主监督在政协职能中的确切定位。从文件规定上看,例如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,在履职内容的规定上,政治协商所规定的内容实际上涵盖、包容了民主监督,也就是说,民主监督的内容是政治协商内容的一部分。此外,在履职形式、作用、原则等的规定上,也是如此。可以说,文件中对民主监督内容、形式、作用等项的规定,不过是对政治协商内容、形式和作用中的某一部分的细化或具体化。从履职实践上看,以协商替代监督,或协商就是监督,在各地的履职实践中已不言自明。最明显的例证就是,全国政协和各地各级政协多年来的全会工作报告中,关于三项职能的履职情况,通常是糅合一起总结并报告的,很难看到对“民主监督”履职情况的专项总结或报告,原因就在于很难区分出三者在履职实践中的不同定位。即便是多年前就建立了多项民主监督小组的北京市政协,其所监督的内容、运用的方式等,也没有脱离协商本体。

  (二)从我国权力监督体系来看,对民主监督的定位把握不准。我国的权力监督体系由党内监督、立法监督、司法监督、行政监督、民主监督、舆论监督这六大机制组成。在这一体系中,民主监督只是非权力性监督,不具有强制执行力和法律约束力,政协组织和政协委员只有提出建议和批评的民主权利,而没有要求被监督者必须按照建议和批评行事的行政权力,这就是民主监督的确切定位。实际上,我党老一辈领导人对政协和党派“民主监督”的民主特性也有如此认识。如“为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。”“有了这几方面的监督,我们就会谨慎一些,我们的消息就会灵通一些,我们的脑子就不会僵死起来,看问题就会少一些片面性。”还有,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人都起来负责,才不会人亡政息。”这里,“人民监督”、“人人负责”其实定位的都是人民当家作主的一种民主权利,至于“不同意见”是否被采纳、监督对象的越权行为是否被惩戒,亦即监督对象的行政权力是否被有效制约,就不是政协或党派“监督”所能担负的了。而这,也符合现代法治国家对国家权力进行约束的基本方式,即一方面通过分权制约来实现对国家权力的约束,另一方面通过以公民的民主权利监督国家权力来实现对国家权力的约束。

  人民政协的性质和地位决定了人民政协的民主监督,就是运用“话语”的民主权利实现对国家权力的“道义”约束,所以,它不可能发挥出行政权力的强制性约束所能发挥出的效力,所以,“说了也白说”就是正常的,但是“白说了还要说”,因为这是人民政协的民主权利,是宪法赋予的,也是它存在和发展的根据与目的。

  二、解决思路

  (一)就人民政协自身来说,应清晰界定人民政协的职能。从现实表现来看,人民政协的三项职能存在着层次性,三者不是平行独立或平等的关系。即政治协商是人民政协的基本职能,也就是上位职能,而民主监督、参政议政则是人民政协的具体职能,也就是下位职能,这两者是政治协商职能某一侧面的具体表现,是对政治协商职能的拓展、深化与丰富。因此,履职实践中,以协商替代监督或参政,或协商就是监督、就是参政,就是正常的,不是问题。因而,在有关文件规定以及学理层面的表述中,就不应该将政治协商、民主监督、参政议政三者并列平行表述,而应在表述中明确三者上下蕴含的层次关系,以清晰体现出三者在政协职能中的不同定位,这样,才能准确指导履职实践的开展。

  (二)建立保障履职权利的机制。人民政协通过协商提出意见建议,完全符合宪法所规定的民主权利。我国宪法明确规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。公民对于任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。这些规定即是人民政协享有协商监督权利的宪法根据,政协章程和有关政协的一系列文件规定,都是依法而定。因此,我们不是要制定专项法律来保障人民政协的协商监督具有法律的强制性效力,而是需要制定法律细则和落实机制,来保障政协组织和委员实施协商监督的民主权利。任何试图通过立法而改变人民政协协商监督非权力性质的做法,最终都会导致我国基本政治制度性质的改变。建立健全相关机制应从以下方面入手:一是充分保障政协组织和委员的知情权、怀疑权、批评权和人身与财产安全权。二是建立将人民政协的意见建议转化为具有强制性效力或法律效力的转化机制,明确转化的程序、原则和要求,使人民政协的协商监督在政治制度层面上的严肃性、权威性得到切实地体现。

(作者系北京社会主义学院教授、研究会理事)

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