惠山区政协社会法制工委
（2015.10）
建设法治国家，法治社会是基础，法治政府是关键。实现法治政府建设目标，需要从基层政府做起，从基础工作抓起。我们可以看到，近几年在区政府及各部门的共同努力下，我区围绕率先完成法治政府建设阶段性目标，推进依法行政向纵深发展，取得了明显成效，全区依法科学民主决策、行政审批制度深化改革、行政执法规范化建设、行政权力网上公开透明运行以及行政监督、行政问责等各方面依法治区工作水平有了明显提高。但是，我们也应认识到，我区与法治政府建设的目标任务还存在一些不足和差距，亟需研究解决。
一、我区法治政府建设的做法和成效
（一）较好坚持科学民主决策，经济社会治理能力明显提高。对有关全区经济社会发展计划、公共政策、重大建设项目等重大决策，在深入调研的基础上，由区党政联席会议、政府常务会议或全体会议集体讨论决定。重大行政决策涉法问题，经政府法制机构及政府法律顾问进行合法性审查。对与人民群众利益密切相关的决策事项，进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，提高决策的透明度和公众参与度。区政府文件草案在常务会议审议之前，法制机构提前介入审核，从合法性、合理性、可操作性等方面把关，必要时组织召开座谈会、论证会，广泛听取各方面意见，保证了区政府规范性文件的质量。
（二）深化政府职能转变，行政管理服务水平明显提高。全面贯彻实施行政许可法，推进“三集中三到位”改革，全区35个审批部门在区政务服务中心设立专窗或综合窗口，进驻率100%，多个部门行政审批机构整建制进驻。对行政审批项目进行再清理，建立了行政审批（服务）事项和行政审批（服务）收费清单制度。坚持管理与服务并重、处理与疏导结合，启用区社会管理服务中心，集中办理信访接待、涉法涉诉、矛盾调解、法律援助等服务事项。启动推进城市管理行政处罚相对集中。贯彻落实政府信息公开条例，通过“中国•惠山”门户网站、部门子网站和政务微博及时发布各类政府信息，提高政府工作透明度。
（三）全面落实行政执法责任制，行政执法规范化建设水平明显提高。加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。推进行政执法规范化建设。切实执行行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规，坚持实体法和程序法并重，遵守法定程序和办案制度，依法适用强制措施，努力规范行使自由裁量权，实行说理式执法文书，较好保障行政相对人的法定权利和合法权益。在全市七个板块中率先完成区级权力网上运行平台的升级改造，积极推进镇（街道）行政服务中心建设。对全区行政权力事项进行再清理，完善行政权力数据库建设，按照要求对行政权力库中的事项进行更新维护。坚持注重实绩、突出重点，对部门、镇（街道）年度依法行政工作进行全面考核。开展行政处罚和行政许可案卷评查活动，年末联合纪检监察、政法委对各部门进行综合考评验收。
（四）加强行政执法行为监督，督查问责责任追究制度落实水平明显提高。政府各阶段的重要工作部署和本地区经济社会发展的重大决策事项，及时向人大报告、向政协通报。对人大建议和政协提案落实情况进行跟踪督查，建议、提案的办理率、办结率和满意率都达到了100%。保障和支持监察、审计部门依法独立行使监督权。监察部门积极履行监督检查职能，建立区管干部廉政档案库。立足抓早抓小，积极做好廉政预防。严格落实安全生产责任制，加强对工程建设领域的专项治理。认真执行行政监察法、公务员法等法律法规和行政首长问责暂行办法，坚持从严执纪。把惩治腐败放在突出位置，突出办案重点，着力查处贪污贿赂、违反“八项规定”和严重损害群众切身利益类案件。
二、我区法治政府建设中存在的问题
（一）在思想观念上，法治意识和法治思维有待进一步增强。在领导干部和公务员学法方面，与近年来出台的法律法规相比，学习的内容和数量偏少。镇（街道）政府及区政府部门领导班子集体学法还没有全部落实到位。在法治思维方面，个别地区和部门对建设法治政府的意识不强，对依法行政的重要性认识不足，推进依法行政工作力度不够。在处理问题时欠缺法治思维，依然习惯用行政手段，凭经验办事，而不善于用法治思维和法治手段来解决问题。有的乡镇（街道）贯彻落实科学发展观还不够，项目建设片面追求速度、结果，规划、土地、建设领域的违规、违法还时有发生。
（二）在行政决策上，依法决策的制度还没有完全建立。行政决策程序规定、重大行政决策公众参与、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定操作规则没有制定。重大决策信息公开、征求意见、咨询论证和听证制度也需要建立。决策后的评估和责任追究机制也不够健全，缺乏衡量决策实施效果的客观标准、机制和明确的追究责任法律要件，一定程度上消减了决策制度的效力。上级有关依法、科学、民主决策的文件还没有正式贯彻实施，如《关于进一步推动参与式行政程序建设的意见》、《江苏省行政程序规定》等。
（三）在制度建设上，规范性文件的监督管理需要进一步加强。文件草案在送交区政府常务会议审议前的法制审核程序没有完全落实到位，没有全部、提前送审，导致部分文件没有列入规范性文件审查、登记、发布，特别是近两年镇（街道）规范性文件的审查、备案不到位。需要引起重视的是，新《行政诉讼法》已将规范性文件纳入法院审查范围，这给基层政府、部门制定和适用规范性文件提出了更高的要求。
（四）在行政执法上，规范执法工作需要进一步加强。有的部门执法过程中重实体、轻程序意识依然存在，行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律的有关程序规定严格执行不够。行政裁量基准制度没有严格落实，行政自由裁量权随意性大。消极执法现象有所抬头，有些行政执法部门充当“老好人”，执法不严，违法不究，长期存在“零执法”现象。部门与部门之间的行政执法协调机制没有健全建立或者没有发挥作用，如去年“6·11垃圾偷倒事件”中部门之间“推”、“等”等情况应予避免。
（五）在执法队伍上，队伍保障和队伍素质需要进一步加强。全区现有行政执法持证人员1373人，公、检、法、司政法编制人员672人。但是，与基层繁重的执法、司法任务相比，基层执法、司法队伍仍显薄弱，存在日常巡查监管无法到位、行政执法、民事讼诉、刑事司法案件审理力量不足积案严重、相对集中行政处罚工作推进力度不够等问题。为此，基层聘用了大量执法和司法辅助人员，但由于这支庞大的队伍经费保障待遇偏低、职责权限不明晰、管理不规范等，随之又产生了队伍不稳定、越权执法乃至违纪违法等问题。
（六）在政务公开上，公开力度需要进一步加大。区级层面还未建立专门的政务公开办，统筹指导全区的政务公开工作。部门与部门之间政府信息公开水平不平衡。有个别部门的网页近年来基本没有数据更新，变“僵尸网站”。须主动公开的不主动、不及时、不全面。依申请公开不规范、不到位。涉及政府信息公开的行政复议和行政诉讼案件数量上升，行政机关败诉率上升。
（七）在政务服务上，还存在一些老百姓反映的普遍问题。比如，随意增设办理条件：现行法律法规规章及有关文件没有明确赋予乡镇人民政府承担证明、初审的职责，行政许可办理过程中却要求镇（街道）盖章予以证明、初审。同时，办理流程冗长复杂、办理部门交叉不清等问题还存在，镇（街道）行政服务中心职能作用也没有发挥到位。
（八）在权力运行上，还不能做到线上线下同步运行。2014年区级行政部门通过网上平台办理行政事项9万余件，2015年101922件，网上办件数逐年有大幅提升。但是行政处罚案件网上办件较少，主要原因是多数部门垂直条线有自建系统，与区级平台不能互通，造成不一致、不匹配，一些部门也还有重复录入怕负担怕麻烦的想法。同时，从我区公布的政府行政权力清单来看，还不能保证权力清单上所列内容合法、合理、科学、准确，还需要进一步规范、修改、完善。
（九）在机构设置上，政府及部门法制机构建设与其职责任务不相适应。政府法制机构的人员配备较少，未配备行政复议科室，无专职复议工作人员，与国务院、省市政府所要求的在推进本地依法行政中应发挥统筹规划、综合协调、督促指导等任务以及参谋助手和法律顾问作用还不相适应，存在“小马拉大车”现象。乡镇（街道）和少数部门法制工作人员的作用也发挥有限，不利于地区、部门依法行政工作的全面、深入推进。
三、加快推进我区法治政府建设的对策和建议
（一）坚持依法科学民主决策，为我区经济社会发展“掌好舵”。从先进地区来看，深圳市自上世纪80年代起就专门设立政府法律顾问室，在重大行政决策中深度介入；从周边地区来看，吴江区区、镇两级全部建立了重大行政决策项目年度申报、审查、立项和实施的整体运行机制。只有全面规范政府行政决策行为，才能推动政府各项工作纳入法治轨道。我区应贯彻实施《江苏省行政程序规定》和省政府办公厅《关于进一步推动参与式行政程序建设的意见》，从以下三个方面着手，进一步推进行政决策民主化、科学化、法治化：一是建立和落实一整套行政决策制度。建立重大行政决策目录管理制度，落实重大行政决策法定程序，加强合法性审查和集体讨论，引入公众参与、专家论证程序，以及重大行政决策听证制度。落实行政决策风险评估制度，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。二是建立健全政府法律顾问委员会工作机制。在建立以政府法制工作机构为主体的政府法律顾问委员会的基础上，要探索健全有效工作机制，组织法律顾问围绕重大行政决策、规范性文件制定、疑难行政复议诉讼案件、重要协议、重大突发性事件开展咨询论证和法律服务，促进依法办事，防范法律风险。三是完善合法性审查机制。要把合法性审查作为政府各项决策、文件、合同等制定、出台的重要必经环节，加强政府法制机构在合法性审查中的主体作用。严格执行规范性文件法制审核、统一登记、备案审查制度。
（二）依法全面履行政府职能，创造良好发展环境，提供优质公共服务。在全国有示范领先意义的佛山市南海区通过“改革到基层，办事在网上，网络倒逼行政流程再造”等一系列改革措施，为政府由管理型、权力型，向效能政府、服务政府、廉洁政府的转变提速增效。我们可以看到南海区“三网融合”的政府服务新方式和“三单配套”的权力运行新机制产生的实实在在的效果：区级各部门通过委托管理、直接放权、服务前移等方式，以及科学研发、量身定制的区、镇、村（社区）三级统一智能网络服务终端机平台，将近70%的行政审批和社会服务事项延伸到镇（街道）办理，121个事项可在村居办理，使群众“足不出镇”、“足不出村”即可办理大多数事项。相比较，我区应从以下四个方面着手，进一步推进权力运行公开化、规范化：一是推进行政管理体制改革。深化行政审批制度改革，落实简政放权，积极承接、实施省市下放行政事项，综合运用科技手段，扎实推进区级行政事项下放镇（街道），并向村（社区）延伸。二是完善政府权力清单制度。对行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、行政事业性收费目录清单实行动态管理，探索建立负面清单，从事前监管向事中、事后监管转变。三是加大政务公开力度。重点推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准实施、社会公益事业建设等领域的信息公开。改进依申请公开工作，明确办理流程，规范受理、交办、承办和答复等环节，提高答复质量。四是深化行政权力网上公开透明运行。学习先进地区经验做法，下决心化大力气推进各条线自建系统与区级平台对接，推进行政权力网上公开透明运行与政务服务中心业务办理、部门核心业务办理、政府绩效管理深度融合。
（三）严格规范公正文明执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义。我省已实现全省城管领域相对集中行政处罚权市县全覆盖，常熟市更是率先在全市镇域开展相对集中行政处罚权，在试点镇集中行使食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、镇容镇貌、城镇建设和规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，由各镇综合执法局代表镇人民政府统一行使相对集中的行政处罚权，切实解决了权责交叉、多头执法问题，提高了行政管理效率。我区应吸收先进经验，从以下四个方面着手，加强和改进行政执法工作：一是加快推进综合执法。结合新一轮政府机构和执法体制改革，构建职能集中、管理规范、层级协调、上下一致、运行有效的综合执法体系。并积极探索区域和跨部门综合执法以及镇级综合执法改革。二是严格规范执法行为。进一步规范行政执法程序，推行行政执法全过程记录制度，完善行政执法调查和取证规则，规范行政执法自由裁量权。推行行政执法公示制度，严格执行重大执法决定法制审核制度。三是健全行政执法和刑事司法衔接机制。进一步完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，推进网上移送、受理、立案、监督。要针对经济社会治理中的一些热点、难点问题，突出抓好环境污染、食品安全问题、恶意欠薪、逃避债务等涉及社会稳定、危害公共利益安全事件处置的“两法”衔接工作，规范行政，严格执法，从重从快精准打击违法犯罪行为。四是加强行政执法队伍建设。加强行政执法人员作风、纪律、效能建设，严格落实廉政建设各项准则和条例要求，严格规范部门、行业行政执法行为准则，延伸完善纪检监察工作网络和办法手段，切实加大执纪、执规、执法的刚性约束和工作力度。严格行政执法人员持证上岗和资格管理制度，探索建立执法人员资格等级管理制度，不断提高行政执法能力和水平。
（四）强化组织领导，深入推进依法行政，加快建设法治政府。一是加强法治机构力量建设。进一步加强区政府法制机构设置和人员配备，各行政执法部门、各镇（街道）要建立法制科室，健全全区法制工作网络，加强法制队伍能力建设，确保法制机构规格、设置、编制和人员结构、条件保障与其职责任务相适应。要重点关注公检法司、城管等基础、基层工作机构力量建设，科学合理补充人员，改进落实基本保障待遇，推进机构综合设置，统筹解决机构性质、执法人员身份编制等的问题。二是加强行政复议和行政诉讼工作。随着新的《行政诉讼法》的实施，区镇两级和部门今年来的行政复议、行政诉讼案件明显增加，而且势必会继续增加。全区要高度重视行政复议、行政诉讼工作，设立区、镇两级和部门行政复议、行政诉讼委员会，明确行政领导负责制，配备专职行政复议、行政诉讼工作人员，推进行政复议、行政诉讼办案人员正规化、专业化、职业化建设。三是加强行政调解工作。加强行政调解机构和调解员队伍建设，健全行政调解制度，梳理和编制“行政调解事项清单”，完善行政调解程序，改进行政调解方式，增强行政调解效力。四是加强依法行政考评。突出抓好依法行政各项目标任务的落实，统筹推进法治政府建设。继续做好有关法律、法规、规章的贯彻实施情况检查，继续做好行政执法案卷评查，继续加强依法行政考核创建，不断提升我区依法行政和法治政府建设水平。