农村住房翻建改造是今年区委、区政府确定的改革发展的一项重点工作，为全社会关注，也是今年区政协主席会议议定的重点调研课题之一。加强和改进农村住房建设，加快推进农村住房建设，是进一步全面改善农村居住环境、提高农民生活品质，实现土地节约集约的现实需要，也是进一步加快城乡融合，建设美丽乡村，有效推进城乡发展一体化的迫切需要，既是关系农民切身利益的实事，更是关乎农村长远发展的大事。
4月下旬，区政协人口资源环保及城乡建设委员会组织全体成员，就农村住房建设工作赴浙江杭州、丽水等地进行了专题调研学习，先后与无锡市规划局惠山分局、区住建局等相关职能部门进行了多次的座谈、交流，6月中旬，结合区政协民主监督工作，就农村住房建设调研课题，专门听取了惠山区规划分局的相关情况通报。7月6日，参加了区政府关于农村住房建设征求意见的专门座谈会。现结合调研情况和我区推进阳山镇试点，综述如下：
一、我区农村住房建设的基本情况及市、区两级农村住房建设管理政策
（一）我区农村住房建设的基本情况。当前，我区农村住房总的来说存在着空间布局较为散乱、农民居住环境较差等问题，严重影响了人民生活质量特别是居住质量的改善，制约了农村高水平全面小康社会建设。
2003年10月，经区政府常务会议审议通过《关于暂停审批农村村民住宅用地的通知》（惠府办〔2003〕72号），全面暂停对农村村民住宅用地的审批。建区之初，全区有1690多个自然村，经过10多年的城市化推进、二三产业的发展，拆除了630多个村庄，目前，全区还有1045个自然村庄、6.33万户、22万人口。10多年来，全区建造了1400万平方米左右的安置房，搬迁农户5.3万户，改变了农民世代散居的格局，使农民迁居到镇区现代住宅小区，从根本上解决了搬迁农民的居住问题。但是，目前全区还有大量农村居民，居住的房屋大多建造于上世纪七、八十年代，当时经济条件、建造技术和要求都不好不高，在风雨侵蚀中不断老化，有些甚至成为危房。这些房屋设计寿命一般为30年左右，早已需要更新改造。同时，十余年来人口的自然增长，也使得人口分户、刚需婚配、经营增收（主要指民宿形式对外经营）等对改善住房的需求呼声越来越强烈。
（二）市、区两级农村住房建设管理政策。针对群众的呼声，市委、市政府对已暂停10多年的农村住房建设实施“开禁”，并于2017年5月23日出台了《无锡市委、市政府关于加强和改进农村住房建设管理的意见（试行）》（锡委发〔2017〕36号）。
根据区委、区政府的统一部署，在市36号文出台外，区住建局迅速草拟完成了《惠山区农村住房建设管理实施细则》（试行），供区政府组织讨论。从6月份开始，区政府组织了多个层面的多轮座谈讨论，并向区人大、区政协作了专题汇报，听取了意见，进行了进一步完善修改，形成了比较成熟的实施细则草案，并于8月7日通过了区政府常务会议审议，8月14日通过了区委常委会审议。实施细则共6章35条。主要包括：总则7条、规划控制8条、建设管理8条、建设标准5条、法律责任5条、附则2条。这两个文件为推进我区农村住房建设工作提供了基本依据。
二、推进我区农村住房建设工作存在的主要问题
1．观念上存在“建”与“拆”的矛盾。经过对全区农村建房需求情况进行了全面调查分析，6.33万户农村居民中有住房建设需求的约4000户，占总户数的6%。其中有新建需求的户数为730户，占总量的1.15%；有翻建需求的户数为2850户，占4.5%。从以上需求来看，真正需要农村建房的比例很小，大部分住房困难户主要是自称危房的、结婚刚需的、经济较差的，背后的真实意图是要求拆迁。农村居民倾向于拆迁的主要原因：一是看到已建成的安置小区环境优美、配套齐全，与农村住房现状形成极大反差；二是由于房价上涨、上市交易渠道开通，安置房资产价值明显提升。大拆迁停止后，要求拆迁的信访量明显上升。因此，推进农村住房建设的第一障碍是农民要“拆”不要“建”的矛盾。
2．政策层面上存在“一碗水不平”的矛盾。无锡市36号文的核心精神是对农村住房建设实施分类管理，对城镇建设区和农业区实施不同政策，这从规划管理来讲是对的，但实际操作上就引起两个不平衡：一是城镇建设区与农业区的不平衡，二是农业区内规划发展村与一般村的不平衡。而城镇规划建设区的自然村数量要超过50%，规划发展村全区仅129个。
3．用地上存在规划发展村建设与用地空间的矛盾。惠山区建设预留区几乎没有潜力，现有的预留区指标主要保障项目建设和产业发展，规划发展村要拓展空间没有多少余地。
4．资金上对村级经济是巨大挑战。据初步测算，一个自然村整体改造的公共设施配套投入在500万元左右，对村级经济将是巨大压力，而农业区的行政村大多数村级经济实力不强，公共设施配套投入对村级经济是巨大的挑战。
三、推进我区住房建设工作的建议
（一）进一步扩大试点范围，查找推进中的矛盾与问题。要在阳山镇冯巷先行先试的基础上，扩大试点范围，主要针对两个层面的4种类型进一步展开试点，即：城镇规划建设用地范围内，但经鉴定为D级的农村居民住宅、城镇规划建设用地范围外的规划发展村庄内的农村居民住宅和对城镇规划建设用地范围外的一般村庄内，但经鉴定为C级或以上的农村居民住宅、规划建设用地范围外，对原址翻建确有困难的兵营式农村住房这4种类型。建议在各镇（街道）分类型选择确定1—2个村（巷）进行试点。通过逐步扩大试点范围，进一步发现现有政策在执行过程中遇到的矛盾和新情况，了解工作中存在的问题和困难，及时总结经验，为全面有序推进农村住房建设管理工作打下扎实基础。
（二）进一步完善镇村规划的编制和修编工作。要坚持规划先行和前瞻性、可持续的原则，发挥规划的控制、引领作用。规划部门要加快镇村布局规划编修进度，会同镇（街道）编制行政村的村庄规划，在不影响我区城市化进程的前提下，做好规划发展村庄调整工作，适当扩大规划发展村庄范围。在推进农村住房改造过程中，要规划考虑推动自然村合并。由住建部门牵头组织编制农村住房图集，供农民选择。要坚持规划的高标准，引进高水平的设计院进行规划设计研究。在规划过程中要充分听取镇、村及广大村民意见，集思广益，不断完善。要坚持先规划后建设，切实发挥规划的控制和引领作用。
（三）进一步填补资金缺口，争取土地指标。有序、有效推进我区农村住房建设，关键还要解决资金缺口和土地指标的配套落实问题。据初步统计，一个自然村整体改造的公共设施配套投入在500万元左右，对村级经济将是巨大压力，而农业区的行政村大多数村级经济实力不强，公共设施配套投入对村级经济是巨大的挑战。对于以整村或整巷建设形式推进的农村住房改造，政府要有一定比例的配套资金支持，帮助解决村级公共设施配套资金短缺的困难。政府相关职能部门和镇、村两级，要结合美丽乡村、生态示范区建设等工作，加大预留区指标和建设资金的对上争取力度。
（四）进一步加强培训和政策宣传工作。市、区相关政策文件出台后，在阳山试点和全面铺开之际，都要强化培训，尤其是对各板块村镇办和村级领导班子的培训要首当其冲。确保参与工作的每个人对政策熟悉并精通，促使其能准确解读政策，避免因政策误解导致不必要的社会矛盾。此外，在试点工作展开之际，要通过各种途径大力宣传市农村住房建设管理意见和我区实施细则，确保多层次、多渠道、多形式，开展农村住房建设管理政策宣传工作，让基层群众对此有正确清晰认识。各镇（街道）要编制镇村布局宣传册，明确城镇规划建设用地范围和城镇规划建设用地范围外的一般村庄和规划发展村庄，让农村居民对农村住房建设的前置条件一目了然。阳山试点工作后，要及时正面的进行引导，及时有效宣传阳山经验，适时组织参观阳山试点成果，使群众减少拆的愿望、增强建的热情，带动群众通过自己的双手来改善住房条件、改善农村形态，建设美好家园。
（五）进一步加强村级领导班子的建设。农村住房翻建工作中，村级领导班子发挥着不可估量的作用，一个强劲有力的村级领导班子更有利于做好群众的工作，发挥集体的力量，顺利的解决翻建中遇到的各种棘手问题。村级领导班子要进一步增强自身素质，树好自身形象，提高在村民中的感召力和信服力，镇（街道）要配齐配强村级领导班子。
（六）探索成立工匠协会，配套规范农村住房翻建工作。充分学习借鉴浙江富阳经验，探索成立工匠协会，并加强工匠协会的培训与管理。建立有序规范的工匠行业自律机制，进一步确保住房改造过程中的规划设计和建造质量，更高标准的推进全区农村住房翻建工作。
（七）始终坚持循序渐进，确保稳步有序推进住房建设。农村住房建设是对农村住房格局、形态和农民生产方式的一次革命，情况复杂，涉及百姓切身利益，必须稳妥有序推进。在标准取向上将力求高一点、好一点，不仅解决安全问题，而且在结构、功能、环境等各方面都有全面改善。在时间安排不能过于仓促，要定一个较长期过程，要坚持试点完善后，再逐步展开，力争用5—10年时间使农村住房得到全面改善。(区政协人口资源环保及城乡建设委员会)