当前，我国经济发展进入新常态，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在此宏观背景下，深化国资国企改革与优化区域空间布局、提升产业能级相辅相成，成为推动地方经济高质量发展的重要引擎。惠山区作为传统工业强区和苏南模式的发源地之一，面临着产业转型升级、新旧动能转换、城市功能提升、区域竞争加剧等多重挑战。积极探索以深化国资国企改革为突破口和牵引力，统筹推进“3+1”功能区建设改革，对于惠山区重塑发展新优势、提升区域综合竞争力具有重大的现实意义和战略价值。今年以来，区政协经科农委围绕深化国资国企改革、统筹推进功能区建设这一课题，结合“看吴江、学相城、比锡山”大讨论活动赴相城、吴江进行考察学习，赴区内国企深入走访，开展主席会议视察和协商议政活动，为我区深化国资国企改革、推进功能区建设积极谋思路、找对策。结合专委会调研情况及委员建议，形成如下调研报告。
一、惠山区国资国企改革现状与问题梳理
（一）惠山区发展上面临的问题
1.惠山区土地、经营性资产资源分散于各镇（街道）板块，缺乏有效整合统筹，难以形成整体优势，制约重大项目招引。同时，产业招商呈现“各自为战”态势，板块间招商力量不均，体系分散、规模小，资源整合意识与能力不足，市场化、专业化手段欠缺。
2. 投资体制改革亟须推进
房地产行业低迷冲击地方财政，中央对增量发展提出新要求，地方财政收支矛盾加剧。传统依赖规模扩张、负债运行的投资模式已无法适应增量投资需求，需深化投资管理体制改革，构建有效投资内生增长机制，激发投资活力，支撑区域经济可持续发展。
3. 政企边界要进一步厘清
全国统一大市场与新质生产力发展背景下，惠山区传统政企边界定位已不适应新形势。未来增量项目投资中，政府与国企需转变职能，明确政府合理投资边界，处理好政府与市场关系。政府强化产业服务、优化营商环境，国企发挥投行作用、推动市场化运营，深化体制机制改革，激发国企内生动力与市场竞争力。
4. 国有企业核心功能待增强
国家构建全国统一大市场为招商体系变革指明方向，地方政府需顺势调整招商策略。应深刻认识国资国企改革战略意义，把握改革方向，强化国有经济核心功能与竞争力，充分发挥国资国企在经济社会发展中的引领、支撑和带动作用。
（二）前一轮改革后国企存在的问题
1.退而未变，转型乏力导致管理能力缺失
转型依赖行政手段：“退平台、促转型”过程中过度依赖行政手段，通过“企业拼装”与“资产拼凑”推进，导致转型主体严重缺乏市场化运营能力。
转型方向与路径模糊：市场化和产业化实现路径方向不明、要求不清，难以找准转型发展的目标和重点；国企市场化主体定位不够明确，主责主业不够明晰，同区域国企平台业务同质化竞争加剧，造血功能不足；跨区域合作、城市资源整合面临诸多障碍，区镇联动协同机制尚未明确，限制发展空间与核心竞争力提升。
市场化能力薄弱与恶性循环：部分城投尝试转型但面临低效资产沉淀、专业运营能力缺失及政企边界模糊等障碍，造血功能培育困难，形成“融资—建设—资产沉淀—债务高企”恶性循环；日常运营受传统行政体制影响，市场化经营理念与盈利导向意识淡薄，企业管理、市场经营、专业人才能力欠缺；业务结构单一，缺乏多元化市场化布局与管理团队。
2. 化而未减，债务融资瓶颈阻碍转型落地
存量债务清理困难：城投企业存量债务种类、期限结构、渠道来源多样，部分涉及历史性遗留问题，清理难度大；因承担城市基建、公共服务、产业培育等政府任务，且投融资平台撤并化债不够到位，债务规模持续攀升。
偿债模式不可持续：市场化经营能力弱，债务偿还依赖财政支持或“借新还旧”滚动模式，还本付息压力持续增加；新增债券融资、主体信用评级等受项目推进、资金筹集等因素制约。
3. 先天不足，经营性资产匮乏制约核心竞争力
资产结构失衡：城投企业作为地方政府授权基建主体，普遍存在公益性资产庞大、经营性资产不足的结构性缺陷，平均经营性资产占比不足30%，资产回报率长期低于1%，现金流业务匮乏；地方政府债务监管趋严及土地财政政策失灵下，融资与偿债保障能力持续下降。
转型动能薄弱：将转型简单视为满足新增融资条件的手段，通过腾挪债务、虚构营收、盲目扩资等短视行为调整财务结构；对转型最终目标理解不深入（部分制度缺失、监管缺位），平台自身资源禀赋弱，推动转型的内生动能不强，增加转型不确定性与风险；需同时满足政府“行政化”、企业“市场化”合规要求，但资产、业务、专业人才严重缺乏，削弱自主经营与核心竞争力。
二、突破桎梏，聚焦“六步骤”，再构国资国企转型高质量发展体系
深化功能区改革与国资国企改革的联动，打好“加减乘除”组合拳，推动国资国企高质量发展。构建“政府引导、企业主体、市场运作、资本赋能”的新发展格局；树立全区国资“一盘棋”理念，培育科技产业新动能，深化资产市场布局，推动国资国企从传统基建执行者向产业生态运营商转型。通过“精准设定目标、全面清理债务、推进资产整合重组、重塑政企关系、业务体系再造、打造现代新国企”六个步骤，分阶段解决“疑难杂症”。
（一）形整：“5+3”整合重组国资国企架构
推动区属国企分类整合、功能区国企实体化转型
国控集团：系统重构，专注提升公共服务领域的多元化有效供给。
文商旅集团：业态融合，打造“文旅+”综合矩阵。
科创集团：先导突破，以市场化改革激活内生活力。
招商集团：模式赋能，联动统筹建设产业生态圈。
惠同集团：成型起势，把握新定位铸就核心引擎。
惠山高科、惠山高新、惠山高智分别承担对应功能区的城市建设、运营及产业服务，整合过程中与区属集团协同，提升功能区整体竞争力。
（二）神整：打好“加减乘除”改革组合拳
1. 加法：重塑战略定位，高效盘活资产资源
全面清查盘点，夯实资产盘活基础。多措并举，推动产业化资产资源盘活。因类施策，提升资产运营效率。聚焦产业投资，推进产业化转型发展。
2. 减法：推进整合再造，债务融资成本双降
谋篇布局，科学构建国有企业顶层架构。精简架构，优化区镇两级平台管理层级。风险隔离，实施“双序列化债+防火墙”机制。穿透管理，落实全方位监管机制。信用提升，多措并举降低融资成本。
3. 乘法：谋划市场化培育，激励效能倍增
加快构建“区属国企引领、功能区双序列并行、区镇联动统一管理”的“5+3+1”总体框架。高位统筹，全面推进全域国资国企整合。构建三位一体投融资体系，优化社会资本配置。培育产业集群生态，深化多方协同合作。构建良性生态循环，驱动产业持续发展。
4. 除法：破除体制机制弊端，优化国有资本配置
深化政企分开与政资分开，明确市场主体地位。完善现代企业管理制度，优化运营模式。优化“三重一大”决策机制。设立差异化考核评价体系。推进三项制度改革，激发企业活力。
三、坚持革新，谋局“十五五”，重塑惠山发展命运共同体
“十五五”时期是我区锚定“脱胎换骨”“鲲鹏迭变”总目标的关键机遇期，也是国资国企改革步入深水区、实现高质量发展的关键阶段。在这一新的历史背景下，国资国企作为区域经济的“压舱石”，其发展与改革不仅关乎企业自身命运，更紧密关联着区域整体经济的高质量发展。
要坚持围绕五重奏，用好改革创新这把“万能钥匙”，从资源配优、要事管好、权责放活三个方面进一步深化体制机制改革，为惠山二次创业提供战略支撑。
（一）深化区域治理现代化改革，构建“大财政”体系，重塑地区发展政企关系（实体化）
建立政府交办任务机制、项目投融资平衡机制、经营性项目开发经营，推动政企合作可持续发展。国有企业通过深化改革不仅要提升自身竞争力，更要能成为推动区域治理体系和治理能力现代化的重要引擎。从单纯的效率提升转向综合价值创造，成为区域治理现代化的重要支撑点和突破口。
重构财政经济治理逻辑，以“大财政”体系形成可持续高质量发展动力循环。大财政体系强调以财政统筹为核心，通过“三资”清理和绩效管理构建高质量发展动力循环机制。以“规划为导向、以国有‘三资’为基础、以有效债务为锚定，以供应链平台为载体”，形成“有效资产—有效债务—有效投资—新的有效资产”的良性循环。构建四项机制：资源统筹机制。编制“一本账”（国有“三资”总账）和“三张表”（全口径资产负债表、有效资产负债表、近期可利用资产明细表），制定“三清三查三确”工作方案（清资金、清资产、清资源，查收益、查权属、查经营，确认、确权、确值），推进“分散变集中、资源变资产、资产变资本”。债务管理机制。贯彻“有效债务”理念，强调债务的合理性和可持续性。投资效能机制。构建“项目评价、行业评价、综合评价”体系。从“重立项”转向“重绩效”，从“重规模”转向“重质量”，从“重建设”转向“重运营”。绩效评价机制。健全以绩效为核心的管理机制，形成责任明确、激励相容的制度环境。形成“党委领导、政府主导、财政牵头、部门配合、市场参与”的工作机制，实现“有效市场”和“有为政府”的有机结合。
（二）持续优化国有资本布局，构建产业赋能机制，切实增强服务惠山新旧动能转换战略需求和整体功能支撑（产业化）
国有资本布局优化是深化国资国企改革的核心任务，也是服务区域经济新旧动能转换的关键支撑。这要求国有资本在战略定位、资源配置、产业引领等方面进行系统性重构，通过变革资本配置方式，引领生产要素重新组合，推动产业结构向高级化、现代化迈进。
优化国有资本布局路径。构建“清理整合—重组配置—动态调整”的三阶优化路径，避免分散投入与同质化竞争，形成适配的资本布局结构。深化国企与功能区改革协同，加大产业招引，探索城市更新模式，以资本为纽带开展市场化运作。构建产业赋能机制。传统产业升级赋能、新兴产业培育赋能、产业链协同赋能、园区载体赋能、数字绿色双轮赋能、场景开放赋能。建立风险防控与保障机制。构建“三级预警”机制，建立创新容错机制，制定尽职合规免责清单和“负面清单”，设置“止损点”，平衡激励与约束。搭建全方位支撑保障体系。构建“1+N”体系，为国有资本布局优化提供动力与制度保障。
（三）多维路径协同发力，重构大国资模式，以市场化逻辑引领内涵式增长（市场化）
对于惠山而言，内涵式增长意味着从依赖负债投入和规模扩张的传统分散发展模式，转向依靠资源配优、要事管好、效能提升的新型治理模式。多维路径协同，构筑内涵式增长支撑体系，让国企既“管得住”，又“放得开”。
在资本运作层面，通过资产资源整合、业务高效运作做大做强主体，以资本为“纽带”助力“三新四强五未来”产业布局；在平台建设层面，以资源嫁接、资产整合为抓手，通过“以区带镇”、压缩平台数量、整合优质资源、扩大单体平台规模、提升主体信用评级等方式，扩大国有资本的影响力和控制力，形成基建保障、资产运营、产业升级“三业并存”的格局，形成系统性变革合力，达成盘得活资产、降得了成本、融得来资金、接得好项目、带得动产业、做得好民生六大目标。
以价值创造为核心是内涵式增长的本质要求；要素优化配置是内涵式增长的微观基础；产业转型升级是内涵式增长的实现载体；深化体制机制改革是内涵式增长的活力源泉；管理效能提升是内涵式增长的运营保障；人才队伍建设是内涵式增长的第一资源。
展望“十五五”，惠山将迎来一场破局重生的关键之战，也是一次刀刃向内的自我革新。全面提升国企职能、动能和效能，通过产业生态构建、跨域区资源整合，为惠山国资国企从“规模扩张”向“价值创造”的转型提供可借鉴的实践路径，进一步聚焦空间、产业、治理，实现区域协同、产业升级、监管优化等未来改革方向。通过片区联建机制，区域治理实现从“各自为政”到“握指成拳”的转变，各级国资国企需深刻认识到“十五五”时期的重要性与紧迫性，立足自身实际，精准把握改革方向，积极主动作为，为推动惠山经济高质量发展、服务区域战略大局贡献关键力量。