2024年12月，中共中央办公厅、国务院印发《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，明确提出通过数字化、网络化、智能化改造提升基础设施，到2030年推动建成一批高水平韧性城市，实现城市安全韧性持续提升，让城市运行更安全、更有序、更智慧、更高效。2025年7月召开的中央城市工作会议擘画了建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市的宏伟蓝图，打造“韧性”城市建设是重要的实践要求。为提升惠山区安全韧性水平，区政协人口资源环保城建委通过实地走访、座谈交流等方式开展调查研究，形成调研报告如下：
惠山区韧性城市建设现状
（一）不断完善功能，夯实设施韧性基础。惠山区城市建设发展较快，支撑韧性城市的基础设施建设起步早、覆盖广，通过持续推进城市基础设施建设，不断筑牢韧性城市基础。供水安全方面，全面提升既有住宅入户水质，2024年完成居民住宅二次供水设施改造老泵房20个。内涝治理方面，结合老旧小区改造，同步实施雨污分流改造、海绵化设施建设，建设海绵细胞，系统化推进海绵城市建设，已实施建筑与小区、道路广场、公园绿地、河道水系项目230余项，成功申报和集中推进洗砚湖生态科技城、堰桥西漳宜居示范片区建设，已达标建成海绵城市面积共计约27.47平方公里，占城市建成区面积的60.27%。
（二）推动协同共治，增强多维空间韧性。针对城市空间布局，将韧性城市理念融入国土空间规划编制与实施过程，在《无锡市惠山区国土空间总体规划(2021—2035年)》中，明确要构建高水平安全韧性城市，充分考虑极端天气、突发事件等情况，预留弹性发展空间，从空间结构上提升应对风险的稳定性与可持续性，为韧性城市建设筑牢空间基础。针对住房安全，2021年8月启动覆盖全区的住宅、公共建筑、工业建筑等各类房屋建筑承灾体普查，开发具备数据存储、管理、统计分析等功能的“惠山区房屋建筑数据管理系统”，实现近20万栋房屋建筑“一房一档”数据管理，提升房屋安全监管的效能与精准度。开展重点领域消防安全风险整治，全面落实“两管”“三清”“十必查”的各项要求，明确605家消防重点单位，录入582家重点单位及3864家在同一建筑内的相关信息、1.82余万家小单位小场所。重点推进应急避难场所建设，已建成惠山新城中央公园、西漳公园、九里公园、洋溪河公园、前洲市民广场、洛社高级中学、惠山中专等7个固定应急避难场所，总有效避难疏散面积达126.8万平方米，可容纳疏散群众63.5万人，基本覆盖全区重点区域。
（三）强化数字赋能，提高管理韧性水平。积极响应城市数字化转型战略，以数字化手段为韧性城市建设注入动力。2022年印发《惠山区关于全面推进数字化转型努力实现高质量发展的实施意见》及配套专项行动计划，明确数字经济发展与城市数字化转型路径。持续推进“数字底座”“超级地图”等数字化应用场景开发，整合交通、能源、水利、公共安全等领域信息，加快构建城市运行“一网统管”体系，通过大数据、物联网技术实现实时监测、智能分析与精准决策。政务数字化方面，实施数字政务提升工程，“一件事一次办”上线超过50个事项，简化办事流程、缩短办理时限，方便居民快速获取政务服务。
（四）健全防灾体系，提升灾害应对能力。制定了针对多类型灾害的应急预案，强化对应急预案落实情况的监督与检查，建立地震应急预案的备案、监督、评估和动态完善制度。加强应急队伍建设，健全“综合＋专业＋社会”基层应急救援力量体系，建立以公安、消防、工程、医疗等专业队伍为主体，由区人武部统一协调驻惠部队、武警部队为支援，以民兵和群众性志愿者为辅助的应急救援队伍，严格落实值守制度与应急处置联动机制，确保突发灾害第一时间响应。加强对“三网一员”为主体力量的专业技术培训，切实提高灾害应急技能。常态化组织演练，近年来组织18个社区、5所学校开展防灾减灾应急演练，参与人数达1.2万人次，有效提升市民风险防范与应急处置意识。做好社会宣传，每年“5·12”防灾减灾日、“9·18”防空警报试鸣日等特殊节点，通过视频短片、宣传册等方式扩大宣传。
二、城市发展面临的风险分析
（一）极端天气气候事件将趋多趋强
根据相关研究，近年来，总体气候风险指数呈上升趋势，极端高温天数、极端降雨天数与极端干旱天数均有增长势头。大雨、暴雨和大暴雨日数均呈增加趋势，极端天气气候事件发生频次呈增多趋势；影响惠山区的台风数量无明显变化，但台风带来的影响风雨有所增加，2024年甚至出现最强台风“贝碧嘉”，带来极大破坏；高温事件呈增加趋势。极端天气气候事件系统性风险增强，需要全面提升城市抵御风险能力。
（二）高密度城市建设下的公共安全风险不可预知
随着人口流动和物资运输更加频繁，城市面临的公共卫生风险日益增加，商场、写字楼等人员密集场所易成为传染病的传播节点，工业、交通、生活垃圾等有毒有害物质导致水体、大气或者土壤污染，易造成短时期内医疗资源紧张、市政公共服务中断等问题，社会影响面较大。
三、城市建设在应对风险方面的挑战与不足
（一）韧性城市建设顶层设计还需进一步完善
当前无锡市尚未出台针对“推进新型城市基础设施建设打造韧性城市”的专项政策文件，我区在推进相关工作时缺乏市级层面的统一指导与政策支撑。同时，区内部分专项规划协同性不足，未能形成规划合力，影响韧性城市建设的系统性推进。
（二）既有基础设施运行面临的安全风险不容忽视
我区城市供水、燃气等市政管网建设起步较早，管网老化、“带病运行”等问题也相对突出，存在诸多潜在安全运行风险。此外，建筑和市政工程不规范施工造成市政管网破损，道路地基不均匀沉降、地铁和隧道等地下工程施工、重载甚至超载货运车辆通行等引起城市道路塌陷或桥梁坍塌，这些突发事件也偶有发生，需要强化风险防范和应急处置。
（三）数字赋能城市管理还不够充分
数据互通共享存在壁垒，“一网统管”体系纳入的30个系统虽实现部分信息整合，但仍有部分部门数据因技术标准不统一、安全顾虑等原因未能完全打通，导致数据碎片化，难以形成全域性风险监测与分析能力。智能化应用场景深度不足，目前城市治理数字化多停留在“实时监测”层面，例如交通流量、河道水位监测等，在“智能预警”“自动处置”等深度应用上存在短板，未能实现基于大数据的精准预测与自动推送处置方案。
（四）应急体系建设还需进一步强化
群众应急演练的范围和频次还需提升，演练覆盖范围较窄，现有防灾减灾应急演练主要集中在社区与学校，工业企业、建筑工地、大型商业综合体等重点场所参与度较低，演练开展频次不足，部分高风险区域人群未能系统接受应急技能培训，面对灾害时自救互救能力薄弱。政府应急队伍、第三方救援力量、基层社区组织、群众之间的协同演练频次低，各主体间磨合不够充分，难以形成“统一指挥、快速响应、协同作战”的应急处置格局。
四、建议
（一）健全工作机制，完善韧性城市顶层设计。韧性城市建设涉及多领域、多主体，需以顶层设计为核心，通过政策协同打破体制机制障碍，提升治理系统性。一是健全组织管理体系。搭建全区统一的韧性城市建设组织机构，承担统筹指导、综合协调职责；乡镇（街道）需明确相应负责机构，配备专职工作人员，形成“区委领导、政府主导、部门负责、属地管理、多方参与、协同联动”的城市韧性管理格局，确保各项防灾减灾工作落地见效。二是建立韧性城市建设目标。聚焦“设施韧性、管理韧性、空间韧性”三个方面，遵循“守住底线、适度超前”的原则，建立“安全、有序、智慧、高效”的惠山区韧性城市建设指标体系，并以此作为评估城镇供水、排水、供电、燃气、消火栓等市政基础设施以及地上地下防灾避难空间的建设水平的建设、管护水平的标准。三是加强相关规划统筹融合。将地下综合管线（管廊）、海绵城市、水系统、智慧城市等专项规划统筹融入整体空间布局，把韧性城市建设相关指标细化到具体地块规划中，确保各规划在空间布局、建设时序上衔接一致。区自规局需推动中心城市通信基础设施规划在控规中落地，为灾害监测预警、风险分析、资源调配提供通信支撑。
（二）结合城市更新，一体推进韧性城市建设。中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。因此，韧性城市建设要以推进城市更新为重要抓手，牢牢守住城市安全底线。一是开展摸清韧性城市建设本底。结合城市体检，在“惠山区房屋建筑数据管理系统”基础上，摸排存在安全隐患的住房，结合城市地下市政设施调查，摸清市政基础设施的现状底数和管养状况。聚焦设施能力供给、设施安全运行、灾害应对及恢复、应急管理水平等方面，全面梳理评估影响城市韧性安全的各类风险隐患种类、级别、潜在影响等。二是将安全韧性内容融入城市更新规划实施体系。聚焦既有建筑安全隐患、市政管网老旧破损、道路塌陷、桥梁结构隐患等与百姓生活密切相关的城市韧性安全问题，将城市更新项目作为提升城市安全韧性的载体，优先将安全韧性建设内容融入“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系。三是系统推进韧性安全基础设施建设。加快城市生命线安全工程建设，构建覆盖燃气、桥梁、隧道等关键设施的实时监测预警系统。贯彻落实《无锡市海绵城市建设管理条例》，在“城乡全区域、建设全领域”切实融入海绵城市理念，强化全过程管控，持续推进洗砚湖生态科技城和堰桥西漳宜居示范片区建设，围绕工业转型集聚区、前洲高铁新城、锡兴钢厂城市更新片区等集中建设区域，积极开展海绵城市连片建设。加快老旧小区改造，配套安装消防设施、应急照明等防灾减灾设备；推进交通基础设施、水电气工程、居民住房、大型综合体等承灾体抗灾能力提升工程。四是强化空间资源保障。统筹房屋安全鉴定和隐患排查整治，“一栋一策” 做好危房解危整治。结合堰桥地铁站TOD建设及周边片区、锡钢片区等城市更新片区改造，加密老城区人口较密集的商圈、住宅区等区域的应急避难空间，充分利用社区公共绿地、小公园、停车场、学校等公共空间作为应急避难场所，明确配套设施要求，提升空间资源应急利用效率，完善社区避难体系。重点保障监测预警、物资储备、医疗救治、科普基地等防灾减灾救灾空间资源的落地，推进公共基础设施“平急两用”设计。
（三）推进数据集成，构筑韧性城市数字底座。进一步提升城市运行中心“运、管、服”一体化治理能力，以数字化赋能韧性城市建设。一是建强统一数字底座。按照“应归尽归”原则，推进区各级部门存量数据的筛查、汇聚与治理，统一纳入区大数据中心管理；明确新建政务信息化项目公共数据全量汇聚要求，建立“底数清晰、数据准确、资产明晰”的统一数据底座，打破数据壁垒，实现数据全域共享。二是拓展数字化应用场景。以“应用场景”为牵引，深入挖掘政务服务场景需求，逐步搭建消防安全、防洪排涝等各类专项主题库，扩大数据应用范围。推动消防“一键报警”“门磁报警”装置平台高效运行，确保设备灵敏、响应及时。升级安全生产“超级地图”，叠加消防警情、防汛防涝等应急管理模块，接入安全生产相关应用场景，探索构建“历史可追溯、现状可感知、未来可推演”的智能管控模式，提升风险预判与处置能力。三是提升智能预警能力。深化“城市之眼”感知系统建设，细化梳理视频监控标签与定位信息，完善城市内涝、火情等灾害场景的智能识别算法，提升监测精准度。充分运用市城运“低空巡管平台”，实现实时图像传输与分析预警，织密无盲点的“城市天网”，构建“空天地”一体化监测预警体系，提升对非常规、隐蔽性风险的发现与预警能力。
（四）聚焦灾前预防，健全城市韧性防灾体系。秉持“预防为先、靠前谋划”原则，从组织统筹、事前研判、常态巡查等方面构建全方位灾前预防体系。一是强化风险评估能力。以第一次全国自然灾害综合风险普查结果为基础，按层级、分类型开展覆盖全要素、全过程、全空间的城市风险评估，全面掌握城市长期结构化风险趋势与短期苗头性风险动态。建立健全城市综合风险基础数据库，实行数据动态更新，持续完善辖区内高历史灾情、高隐患、高风险、低减灾能力的承灾体名录，为风险防控提供精准依据。二是优化应急方案编制。将韧性城市与智慧城市理念融入“十五五”应急体系规划及基层应急管理能力提升工作方案，扎实推进全区应急体系专项规划编制。在充分调研辖区灾害风险特征的基础上，联合技术专家团队开展研讨，明确各类灾害场景下的韧性建设目标，将韧性安全需求全面融入城市发展规划，发挥规划对城市建设与管理的指导、约束作用。三是深化常态巡查整治。深入开展行业安全整治，督促生产经营单位落实风险分级管控与隐患排查整治双重预防机制，围绕供气、供电、给水、排水、通信、交通等重点领域开展常态化巡检，及时整治突出风险隐患。
（五）围绕灾中救援，强化韧性城市应急能力。构建多元主体协同参与的应急体系，全面提升城市应对突发事件的能力。一是完善多类型应急处置预案。针对韧性城市建设重点区域，构建详细的韧性分析模型，涵盖建成环境模型（含房屋建筑群、交通网络、供电网络、供水网络、通讯网络及功能耦合模型）与灾害模型（含考虑时空不确定性的情景灾害模型、长周期全过程灾害模型），编制不同类型的灾害应急预案，提升预案的科学性、针对性与协同性，确保预案可操作、能落地。加强应急预案落实情况的监督检查，建立应急预案备案、监督、评估与动态完善机制。二是充实应急救援力量。以打造全覆盖群测群防网络为目标，强化以“三网一员”（群测群防网、专业监测网、行业监管网，基层监测员）为核心力量的专业技能培训，提升基层防震减灾管理水平。构建“专业队伍为主、支援力量为辅、志愿者为补充”的应急救援力量体系，按人员抢救、工程抢险、次生灾害救援、医疗救护、现场应急等功能进行队伍配置与管理。同时，进一步壮大志愿者应急救援队伍，扩大覆盖范围，加强技能培训。三是提升群众自救能力。按照“积极、慎重、科学、有效”原则，以“5·12”全国防灾减灾日、“9·18”防空警报试鸣日等为重要节点，通过线上线下相结合方式（如短视频、宣传册、社区讲座等），持续开展防震减灾知识宣传；定期组织社区、学校、企业开展防灾减灾应急演练，提升全社会防震减灾意识、灾害心理承受能力与自救互救技能。