案　由

　　关于完善应急物资保障体系的建议

主提人

　　洛社工作委员会

提案内容

　　2020年新冠疫情的爆发，凸显了各级防疫物资储备的严重不足。疫情发生早期，我们能够深切感受到应急物资保障的重要性，市场上口罩普遍脱销，医用酒精、消毒液、防护服、护目镜等医疗耗材、设备及医药物资一度供给紧张，给疫情防控带来极大挑战。国内疫情进入稳定期后，虽然防疫物资供应力度不断增强，但应急物资保障体系有待完善。口罩等防疫物资只是应急物资的一部分，一旦突发公共事件，其他物资如应急食品、帐篷等救灾物资的需求短时间内激增。据了解，区级以上设有应急部门，而乡镇、村社区还没有建立专门的应急部门、储备应急物资。

　　为此建议如下：

　　1．建立“政府储备”为主，民间“企业储备”为辅的机制。政府储备主要是储备成品物资，企业储备包括成品储备和原料储备，侧重“生产性”储备，确保突发公共事件时能短时间内生产和筹集足够的救援物资。

　　2．建立健全区、镇、村三级应急物资储备库，分级建立物资储备。由区级搭建“应急物资储配调配中心”平台，统筹应急物资的处置和调配。

　　3．建立多部门协调机制，由应急部门牵头与相关职能部门构建资源和信息共建共享的长效机制。

主办单位

　　区发展改革委

会办单位

　　区应急局、区卫生健康委

答复内容

　　应急物资储备工作事关人民生命财产安全和社会和谐稳定。国务院机构改革方案提出“加强国家储备的统筹规划，构建统一的国家物资储备体系，强化中央储备粮棉的监督管理，提升国家储备应对突发事件的能力”，组建中华人民共和国国家粮食和物资储备局，正式从国家层面将国家战略和应急物资储备提升到了“保安全、守底线”的高度，对新时期的物资储备工作提出了新要求。《中共江苏省委江苏省人民政府关于推进防灾减灾体制机制改革的实施间意见》（苏发〔2018〕3号），明确指出要加快省、市、县三级综合性救灾物资储备库（点）建设，优化物资储备结构，创新物资储备方式，实现实物储备、协议储备、生产能力储备与家庭储备相结合的救灾物资储备体系。

　　下面就我区应急物资储备体系建设情况向您汇报如下：

　　一、我区应急物资储备体系建设情况

　　由于机构改革，我区的应急物资储备体系正在起步阶段，有的工作还没有进入正轨。当前，我区的应急物资储备以“实物储备+合同储备”模式构成，主要依托于政府、企业两个载体。其中，实物储备依托于政府储备，合同储备依托于企业储备。

　　（一）实物储备。实物储备是指对部分紧急事件处置中至关重要的物资在各级物资储备库中进行实物储备，一旦发生突发事件可以即时调拨使用，由政府负责物资轮换和管理，财政资金进行兜底。从我区现有储备实际情况来看，主要是疫情发生以来存储的防疫物资，共有医用防护物资813341个（套），100万人份的核酸检测试剂合剂（暂存于国药库点）。可以满足无锡市疫情防控应急指挥部要求“区政府要按照5天用量分别做好本级防护物资储备”的要求。另外储备的防汛抗旱物资（区水利局）、人民防空物资（区住房城乡建设局）、防疫物资（区发改委、卫健委、生态环境局、农业农村局），还没有进行系统分类和整合。

　　（二）合同储备。合同储备是指与相关企业签订储备合同，政府明确储备种类和储备数量并给予一定的财政补贴，将所需物资委托企业储备和管理，储备方式以动态储备为主。对合同储备物资的管理，政府主要负责对承储企业进行日常核验抽检，确保足额优质储备。疫情期间我们就依托一粒米（无锡）纳米材料技术有限公司储备了50万只口罩。

　　二、我区应急物资储备主要存在的问题

　　（一）物资储备缺乏整合。在机构改革之前，存在应急物资储备条块分割、机制不顺、资源分散等问题，各类应急物资储备管理自成系统。一方面由于物资储备信息互通程度不够，导致某些物资因各部门重复储备而总量超储，造成物资闲置；另一方面由于物资调度不强，部门联动不够，在应急状态下无法形成有效合力。

　　（二）储备结构不够合理。我区物资储备结构主要存在四个方面问题：一是品种匮乏。应急物资储备的丰富程度直接影响应急的水平和能力。从《国家发展改革委办公厅关于印发应急保障重点物资分类目录（2015年）的通知》来看，应急物资分现场管理与保障、生命救援与生活救助、工程抢险与专业处置三个大类数百种物资，我区虽不需要完全涵盖，但目前储备品种与实际需求仍存在一定差距。二是方式单一。合同储备物资虽然目前不具备实物储备条件，但全权委托一家企业代储的储备方式存在一定风险，在紧急情况下，一旦企业违约，很可能导致某项物资的缺乏。三是模式单一。目前我区储备以“实物储备+合同储备”模式构成，而应急物资储备第三种方式—能力储备仍处于缺失状态，主要是对全区具备应急物资生产能力的企业统计力度不够，信息掌握不全。

　　（三）仓储设施能力薄弱。目前我区还没有专门的物资储备库，存在体系不全、标准不高、设施缺乏等问题，与《救灾物资储备库建设标准》要求存在较大差距，无法满足现代救灾物资储备要求。

　　（四）资金投入稍显不足。资金投入是做好物资储备工作的基础，由于物资属社会公益商品，因此财政投入是应急物资储备最主要资金来源。从近年来政府财政投入情况来看，存在采购预算偏低、运行经费偏紧、维修资金不足的问题，特别是应急物资方面，由于应急情况发生的不确定性和应急物资的弱经济性特点，其资金投入一直处于停滞状态。资金投入不足，将严重影响物资储备的建设和管理，进而导致物资储备有物无库、有库无物、有物无用、有物不用等问题。

　　三、我区应急物资储备体系建设对策和建议

　　构建统一高效的我区应急物资储备体系，需要做到高起点谋划、高质量管理、高水平保障，确保各类储备物资收得进、管得好、调得动、用得上。

　　（一）高起点谋划，打造应急物资储备立体网络。当前国际国内形势错综复杂，各种风险和挑战不断涌现，迫切需要建设好强大的应急物资储备网络，筑牢社会经济压舱石。

　　1．壮大核心层。核心层的构成以实物储备为主。我区正在筹备建设2500平方的物资储备库，预计2024年能投入使用。由于承储载体是政府单位或国有企业，在突发事件发生时，实物储备物资是响应最及时、供应最可靠、调度最效率的物资来源，是紧急状态下维护社会和谐稳定、保障人身财产安全的核心关键。我区将紧密结合应急物资需求特点和经济社会发展水平，完善应急物资储备目录，扩充应急物资储备数量，提升地方应急保障能力和水平。

　　2．巩固紧密层。紧密层的构成以合同储备为主，考虑到物资需求紧急性、储备经济性、获取便利性程度不同，在实际储备中，部分物资采取了合同储备的模式。由于有行政强制合同的存在，合同储备物资响应能力仅次于实物储备物资，属于较可靠的物资来源，但要防范承储企业失信风险。巩固紧密层，要加强对承储企业的日常监督管理，通过建立信息报送制度、完善监督检查机制、开展突发应急演练等，确保应急物资储备数量真实、质量可靠、调度顺畅。

　　3．发展外围层。外围层的构成以能力储备为主，能力储备对应对大规模突发事件具有很强的现实意义，能够保障物资的持续性供应，尤其适合于长期性救援。发展外围层，要加大对物资储备企业信息综合分析运用，不断充实完善数据库，加强跟踪联络和战略合作，确保关键时刻购得进、用得上。

　　（二）高质量管理，贯穿应急物资储备工作全程。应急物资储备工作包括采购、储存、轮换、使用四个环节，重点是确保储备物资收得进、管得好、调得动、用得上。

　　1．把好物资“收”的关口。应急物资采购直接影响物资储备的质量。一要做到收为所需。要摸清我区储备需求特点，加强与相关职能部门对接，结合物资在实际使用中的消耗数量和速度，本着效率第一、兼顾效益的原则，不断完善优化物资储备目录，合理确定物资储备种类、数量和布局，避免重复储备、多头管理。二要做到收即好用。物资收储要综合对比不同物资的功能性、经济性、便利性等方面，既要统筹平衡应急需要和地方财力，更要加强对收储物资的质量把控，确保收储物资能用、管用、好用。

　　2．抓住物资“储”的关键。储存质量关系物资的保管年限和使用效果，是体现物资储备水平的关键。一要严密管理办法。对物资的日常管理、监督检查、入库出库等流程建章立制。二要完善设施条件。在合理布点的基础上，储备库建设标准要严格按照有关规定，满足物资储存、管理、运输等功能要求。三要打造人才队伍。培育一支懂物资性能、有保管技能、会操作流程的专业技术人才队伍。

　　3．破解物资“轮”的难题。物资轮换是物资储备的难点，也是短板，由于物资具有弱经济性的特点，其本身并不产生任何价值，客观上会产生超期储备现象，甚至丧失使用价值的情况，必须建立轮换制度。一要确定物资轮换年限。除有明确保质期的物资外，对部分保存时限并不明晰的物资，如棉衣、棉被等，应出台规定明确其使用年限，或每年进行一次专业检测，根据检测结果判断其是否需要轮换。二要保持物资推陈储新。根据不同物资的特点，确定每年的轮换规模、轮换方式和轮换时机等，编制年度轮换计划，通过轮换保证物资的使用能力。三要积极创新轮换方式。包括上级—下级的纵向轮换、发达地区—欠发达地区的横向轮换、政府—企业的双向轮换等。

　　4．发挥物资“用”的效率。应急物资储备工作的落脚点是关键时刻用得上、用得好。一要构建物流体系。有条件的储备库可以配置运输设施设备和运输队伍，经济条件不允许的要加强与有资质的物流机构的合作，通过签订物流委托合同，明确运输职责和费用。二要加强部门合作。物资运输具有很强的时效性，要加强与交通运输部门的沟通，为应急情况下的运输物流提供支持，保障物资第一时间到达现场。三要发挥物资实效。在物资好用的前提下，要做到会用、用好物资，充分发挥物资实际使用效果。

　　（三）高水平保障，夯实应急物资储备发展基础。新起点、新任务，要求从更高水平上为应急物资储备工作提供坚强保障，当好高质量发展领跑者。

　　1．法规保障是前提。随着职能的整合，急需解决法律法规碎片化问题。要在《国家物资储备管理规定》、《中央救灾物资储备管理办法》等法律的基础上，根据我区物资储备特点，制定出台科学、系统、完整的应急物资储备地方性法规和综合性实施办法，对物资的收、储、轮、用等方面作出详细规定，明确界定政府、企业、社会组织、个人等在物资储备中的权利和义务，为物资储备工作的有序开展提供法律依据。

　　2．机制保障是基础。在机构改革推进过程中，加快理顺物资储备管理体制机制，整合各类物资管理职能，确保上下级、部门间联动顺畅；加快完善机制预案，如风险预警机制、部门联动机制、应急处理机制、信息沟通机制等，切实提高突发事件应急处理能力；鼓励社会组织、单位、个人参与应急物资储备，探索社会化联合储备机制。

　　3．资金保障是核心。资金是做好应急物资储备工作的核心要素，但从实际来看，我区资金投入水平与经济发展水平不相符。做好资金保障，一要加大资金投入力度。落实地方物资储备金，特别是加强对实物储备的资金保障，将设施建设、物资采购、轮换亏损、日常管理等费用纳入财政年度预算，并预备应急救援基金等；对合同储备物资采取动态补贴制度，根据储备种类、规模、时限等合理确定补贴额度，激发企业的积极性、主动性，同时也要设置约束机制，与补贴资金相挂钩，督促企业规范管理。二要提高资金使用效益。资金使用是否合理，直接影响资金使用效率和效益，要通过制订合理的储备规模，让钱用在刀刃上；通过加强应急物资储备管理，在确保物资使用正常的基础上最大程度延长其储备年限；通过提高物资轮换水平，努力产生轮换效益、减少轮换损失。

　　4．人才保障是关键。做好应急物资储备工作，必须着力打造高效精干的物资人才队伍。一要开展技能认定。结合物资储备保管特点，对物资储备管理人员、专业人员应具备素质或技能提出明确要求，出台上岗资格、技能认定标准，作为培育人才的抓手、日常管理的准则。二要拓宽培养渠道。物资储备涉及知识内容相对较少，目前国内没有专门开设物资院校，但在实际操作过程中，可以建立高等院校、科研部门、物资储备机构三位一体的专业人才培养模式，高等院校修订部分专业教学计划、教学内容，引入物资储备基本知识，科研部门开展物资储备科技成果研发，物资储备机构进行人才实地锻炼，为物资人才培养提供渠道和条件。三要探索激励机制。通过选拔任用、职业规划、奖惩制度等手段，激发人才成长内生动力。

　　5．技术保障是支撑。充分利用物联网技术发展优势，实现物资储备信息化管理。重点抓好三个方面的应用，一是物资识别监控。实现物资从入库、管理、出库的全过程监控，打造物资储备透明化、闭环式、可追溯管理链。二是物资管理平台。全面掌握物资储备布点和储备情况，通过详细记录物资产品名称、种类、生产日期、出库日期、轮换日期、经办人等信息，以代码形式存库，并应用自动化盘点手段，实时掌握物资储备状态。三是物资供应体系。物资供应具有突发性、不确定性、时效性等特点，通过利用电子数据交换，力求实现物资状态信息互通有无、实时共享，提高物资调度效率和准确性。

　　未来，我区将通过构建好一个体系，即统一高效的应急物资储备体系；把控好两个载体，即政府、企业两个载体；打造好三个层级，即核心层、紧密层、外围层三个层级；管理好四个环节，即收、储、轮、用四个环节；落实好五项保障，即法规、机制、资金、人才、技术五项保障，才能真正实现我区应急物资储备工作高质量发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　无锡市惠山区发展和改革委员会

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2021年5月20日

答复日期

　　2021年5月20日